Le Conseil d'Etat s'alarme de l'inflation législative

 Par Thierry, publié le Mercredi 15 Mars 2006 

Un rapport du Conseil d'Etat, publié aujourd'hui, déplore l'inflation législative, véritable source d'instabilité et d'insécurité juridique, et suggère une modification constitutionnelle afin de réduire cette dérive.

Selon ce rapport, depuis 2000, le Parlement a voté, en moyenne, 70 lois par an, le gouvernement prenant quant à lui quelques 50 ordonnances et 1.500 décrets. Plus de 10% des articles d'un code sont modifiés chaque année. Un taux nettement supérieur pour le Code du travail, de santé publique ou celui des collectivités territoriales.

Ce dernier, qui compte 4.492 articles, s'est vu apporté 3.029 modifications entre le 1er janvier 1996 et le 1er septembre 2005, dont 2.085 pour la seule partie législative.

Pour la seule année 2004, 120 textes sont venus modifier la partie législative de ce code, dont quatre lois organiques comptant plus de 200 articles chacune.

La multiplication des amendements parlementaires contribue, selon le Conseil d'Etat, à l'allongement des textes. Lors de la session parlementaire 2003-2004, le Sénat a présenté 37.471 amendements, l'Assemblée nationale, 27.073. Pour la législature 2002-2007, le chiffre de 100.000 amendements est évoqué pour la seule Assemblée nationale.

Au cours des cinq dernières années, pas moins de neuf lois ont modifié le code pénal et celui de procédure pénale. La lutte contre la précarité a connu trois textes depuis 2002. Un quatrième est en cours d'élaboration!

Dix-sept lois adoptées en 2004-2005 n'étaient pas appliqués au 1er décembre 2005. Treize ne l'étaient que partiellement. Aucune mesure d'application de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises, pourtant votée en urgence, n'avait été prise à la même date.

Cette prolifération qui "menace l'Etat de droit" s'explique par des raisons "objectives" comme le développement du droit communautaire avec la transposition de directives européennes dans le droit national, l'apparition de nouveaux domaines (droit de la concurrence, économie numérique, protection de l'environnement) ou la décentralisation.

Mais d'autres facteurs, "plus politiques et sociologiques que juridiques", aggravent encore cette tendance. Pour les gouvernants, "le projet de loi devient un moyen d'exister médiatiquement", souligne l'auteur du rapport. "L'annonce d'une réforme constitue la démonstration que le gouvernement agit et réagit rapidement", note le rapport, reprenant la formule selon laquelle "tout sujet d'un 20H00 est virtuellement une loi".

"Or, nombre de ces textes médiatiquement annoncés, restent par la suite lettre morte", faute notamment de décrets d'application. Sur les 1.000 textes promulgués depuis 1981, 222 n'avaient pas encore reçu entière application fin 2005. Ainsi, l'impossibilité pour le Parlement d'adopter des résolutions le conduit parfois à voter des lois "purement incantatoires ou déclaratives".

Pour ralentir cet emballement, le Conseil d'Etat se prononce notamment pour un nouveau droit de l'élaboration des textes qui ferait l'objet d'une loi organique, juste en dessous hiérarchiquement de la loi constitutionnelle, et subordonnerait le dépôt d'un projet de loi à une étude d'impact, qui devrait notamment faire apparaître les raisons du choix d'un projet de loi plutôt que d'une autre option et les effets attendus du texte.

Le Conseil d'Etat évoque également des procédures législatives simplifiées pour l'adoption de certains textes, notamment les transpositions de directives.
Source: Le Rapport du Consil d'Etat (format PDF, 1.95Mo)
Chatter avec l'auteur du rapport (en partenariat avec les echos)